城市更新工作坊——一种存量空间规划方法的探索
在经历了30多年的城市快速扩张后，中国的城市正从新区建设逐渐转向旧城再开发。在国家层面，在中央政府的指导下，自2008年起广东省担负起了探索“三旧”改造的历史使命；几乎与此同时，中央政府也启动了大规模的各类棚户区改造。在城市层面，各个城市的更新改造实践开展地更早，2000年以来，积极探索城市更新改造的城市既有上海、广州等沿海大城市，也有成都、武汉、南京、重庆等内陆大城市。上述城市开发由外向内的空间转向，是多种因素共同作用的结果：一方面，建设用地短缺与征地成本高倒逼市场资金从新区回到旧城；另一方面，城市内部土地潜在价值的增长与上盖老旧物业实际价值的下降为旧城改造创造了条件；而对于各级政府来说，在当前经济转型发展的大趋势下，城市更新成为主动探索城市转型发展的一种空间政策；而且改革开放以来积累的社会财富，使各级政府有能力改善旧城区的状况，更多地关注民生问题。
１、巨大的城市更新需求与现行以增量开发导向的城乡规划体系的矛盾
与当前城市更新的迫切需求相矛盾的是，现行的城乡规划制度的架构长期以来服务于扩张型的城市发展，对于城市存量空间的改造，我们并没有充分的制度积累，这直接反映为城市更新仍未真正成为法定城乡规划的内容，仅《中华人民共和国城乡规划法》在“城乡规划的实施”的第三十一条有提出“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建……。”以及《城市规划编制办法》第三十一条有提到中心城区规划应当“划定旧区范围，确定旧区有机更新的原则和方法，提出改善旧区生产、生活环境的标准和要求。”此外，就如何编制城市更新规划，以及如何进行城市更新规划管理，我国的城乡规划体系并没有给出指导。对照来看，在较早经历城市化与旧城改造的西方 47 32259 47 15232 0 0 2687 0 0:00:12 0:00:05 0:00:07 2984家，譬如英国，城市更新在现行法定规划体系中具有较高的地位，是法定规划编制与管理的重要内容，得到空间政策的明确指导。
２、旧城更新面对的三个基本问题：权属复杂、历史文化保存与政府的管理边界
因此，我们有必要探索适合中国旧城区特征的存量空间规划方法。而旧城区、旧城区更新改造所具有的下述几个基本特征，成为我们探索存量空间规划的出发点：
第一，与城市新区开发所面对的相对简单的土地权属情况不同，旧城区土地与房产的产权主体多元，产权关系复杂。自新中国成立以来，经历多次经济、社会制度变迁，旧城区的房地产产权关系异常复杂，譬如，仅从类型上，旧城区就有私宅、公房（经租房、代管房、直管公房等）、单位房、华侨房、公私混合房、私私共有房等多种产权形式的房屋。产权主体多元、产权空间破碎背后必然是较高的交易成本，当面临拆迁改造，政府、开发商与居民之间就房地产产权的确权与交换的过程就变得特别复杂而漫长，令投资主体望而却步。
第二，旧城区不是一张能够随意勾勒发展蓝图的“白纸”，而是一副填满“乡愁”的画。旧城区承载着历史与文化，长久以来它是居民们祖祖辈辈生活与休憩的场所，保留着大量构成地方感、场所感的老旧街区、历史建筑、文化场所与古朴树木。旧城区沉淀着“乡愁”，它是每一位尚且居住在其中的居民、以及每一位因裹挟在全球化浪潮而远走他乡的移民所共同拥有的身份认同。如果我国新城区的开发建设是全球化下的空间响应，那么旧城就是地方化的空间载体，是地方化的空间过程。在这个过程中，只有基于历史与文化的节点，铭记着“乡愁”，旧城区才能展望未来的发展。
第三，从西方国家旧城改造的历史来看，除去少部分自我更新的案例，旧城区改造在很大程度上就是中央和地方政府实行的一项城市公共政策，它所面对的问题是经济问题、社会问题、民生问题与空间问题的复合，问题非常复杂，不可能单靠市场的力量来解决：因为如果政府放任不管，市场与居民之间的谈判成本将高到令改造无法推进的程度；或者因为市场与居民之间信息的不对称、权力不对称而导致居民利益受损、造成社会问题；或者让旧城区的公共服务设施无法落地，旧城改造一定离不开政府的统筹与协调。然而，政府的介入的广度与深度却不容易拿捏，如果管得太多、管得太严：政府的公共财政必定难以支撑城市更新；而且将令开发商望而却步，以致于不能有效地利用市场的力量；或者不能有效地发挥社区的主体作用。自1930年代开始，在不同时期英国的城市更新政策不断演变，背后的逻辑就是政府公权力边界去到哪的问题，也就是政府与市场、社会三者之间关系的问题。
３、回应三个问题：尊重产权、社区共识与探索政府的管理边界
面对上述问题，为更好地推动我们的旧城改造，我们尝试性地引入一种城市更新规划工作坊机制。规划工作坊是实现旧城社区更新改造规划的一种基本方式，它以社区当地的居民、机构、单位、企业与其他组织为主体，同时吸引外来的市场主体参与，通过社区规划师搭建的开放性的规划技术平台，让参与的各方充分表达自身的利益诉求，并提出社区更新改造的方案。
规划工作坊会是一种具有生命力与前景的规划方法：
首先，城市更新规划首先要回答的是怎样让多元的主体参与进来，并且如何协调他们之间多元复杂的利益关系。关键的问题是，城市更新所要实现的社区产权主体共同利益的增加，不应以个体利益的损失为代价，如果城市更新要通过投资促进社区的经济发展、社会改良、环境提升与住房改善，那么就要让每一位受投资的外部性影响的主体参与到决策中来。与过去不同，规划工作坊采用一种“自下而上”的工作方法，从每块用地、每栋房屋和每位产权人的基本情况出发，让主体在社区更新规划的初期即进入改造过程，让他们表达出自身的利益诉求，指出制约自己所处地块与房屋使用价值的障碍，勾勒符合自身利益和社区共同利益的发展愿景。通过工作坊的方式，渐进地协调私人利益与公共利益的关系，并且在达成共识的领域落实土地利用与公共服务设施布局，制订出未来可实施的城市更新规划方案。
其次，城市更新工作坊回答了如何保留旧城区的历史与文化，如何展现社区的“身份”与“乡愁”的问题。在关注历史空间、文化空间要素的同时，规划工作坊立足于社区的主体——居民，通过让居民充分表达自己对社区的意向，工作坊力图还原一个具有共鸣的有关社区过去的图景，它符合大多数居民的历史记忆，并且成为社区更新改造的原始出发点，成为接下来达成的所有有关社区城市更新改造的共识的基础。
再者，城市更新工作坊还有希望解答有关政府介入的广度与深度的问题。在这个问题上，国外尚且没有一个标准的答案，更何况中国面临的政治经济社会背景完全不同，我们根本不可能完全套用国外某种既定的模式；就我国自身来看，我们在存量规划的编制与管理方面的经验几乎是一片空白；也没有谁能够低成本地“自上而下”地凭空地设计一个基于国情特点的城市更新规划管理体系。那么，在不能完全“横向”借鉴国际经验、不能总结过去经验以及不能“自上而下”构造制度的情况下，采用“自下而上”工作方法的规划工作坊会是一种不错的尝试。因为在工作坊机制下，规划师搭建了一个技术性的各方互动的平台，在上面，首先居民的基本诉求、愿望将得到有效表达，然后市场也会把自己的利益诉求“摆出来”，这两者就是旧城改造中社会与市场的利益边界，我们假设政府能够从城市的短期利益与长远利益考虑、能够从区域-城市关系和城市-旧城关系的思路出发，来保障旧城改造中的公共利益，也许就能够探清楚政府的权力边界应该去到哪的问题。
最关键的是，在这个试探的过程中，规划工作坊扮演了一个非正式的工作模式，成功的经验可以补充到国家规划体系中去，失败的部分则作为将来城市更新的教训。如果采用“摸着石头过河”的方法，在部分地区先行试点，即使有失败的部分，其所付出的成本与它可能产生的收益相比，也是微乎其微的。